Глава 10. Долгосрочная стратегия модернизации страны: децентрализация власти и стимулы для исполнителей
10.5. Схемы стимулирования исполнителей
Во многих исследованиях, посвященных переходному периоду в России, высказывается пессимизм в отношении качества российского правительства. Наиболее активно эта точка зрения отражена в работах Андрея Шлейфера (см., например, [258]), где он описывает российское правительство как «грабительское» 70. Единственное, на что мы можем надеяться, имея грабительское государство, так это на то, что оно будет как можно меньше вмешиваться в экономику и повседневную жизнь своих граждан.
Трудно не согласится с этой точкой зрения, если речь идет о существующем режиме, управляющем Россией. Более того, мы видим в этом главную причину неудачи, постигшей реформу. В то же время, как мы видели, новый общественный договор, потенциально представляя собой самообеспечивающееся соглашение, нуждается на своем начальном этапе в финансировании и в помощи от заинтересованного правительства, а также в большой координирующей роли политического руководства. Таким образом, создается впечатление, что мы снова попали в порочный круг: плохое правительство препятствует осуществлению нового общественного договора, в то время как отсутствие такого договора еще больше ухудшает правительства. Одним очевидным выводом из этого является необходимость содействия демократическому способу смены правительства на федеральном, региональном и местном уровнях, и мы уделили этому аспекту реформы много внимания в этой работе71. Однако одной политической демократии, которая потенциально приведет к власти более заинтересованное политическое руководство, недостаточно. Качество правления лишь частично зависит от качества политических руководителей. Иногда бывает важнее качество бюрократов, особенно в таких странах, как Россия с ее давнишними традициями бюрократического управления. Несомненно верно замечание, что «единственно жизнеспособными схемами общественного договора являются самореализующиеся схемы» [194, с. 30]. Однако в большом обществе, где всегда присутствует опасность того, что какие-то его члены попытаются воспользоваться возможностью получить от общества больше, чем они ему отдают, в игру должно быть включено правительство, судебная власть и полиция. И качество этих исполнителей конкретного общественного договора может в значительной степени стать решающим обстоятельством в том, какое равновесие из многих возможных в жизненной игре будет выбрано в действительности. Хорошим примером в этом смысле является Япония, где успех послевоенной экономической политики был в значительной степени обусловлен в высшей степени заинтересованным и эффективным бюрократическим аппаратом, а не политиками. В этом разделе мы рассмотрим некоторые меры стимулирования, которые могли бы сделать деятельность по присвоению рентных доходов более дорогостоящей и которые могли бы способствовать тому, чтобы реформы, проводимые политическим руководством, соответствовали интересам рядовых бюрократов. Мы, конечно, исходим из того, что демократическая система будет сохранена и что вопрос о политическом руководстве будет решаться на свободных и справедливых демократических выборах.
Во-первых, ряд политических предложений, уже представленных в этой работе (особенно, передача властных полномочий в регионы и на места), направлен на улучшение качества правительства. Создание условий, благоприятствующих конкуренции среди различных государственных органов и регионов, а также коммерциализация некоторых государственных услуг может произвести желаемый эффект и освободить центральное (федеральное) правительство для сосредоточения всех имеющихся ресурсов на остающихся задачах. В то же время крайне важно, чтобы чиновники, работающие в федеральном правительстве, были заинтересованы в эффективном выполнении функций, остающихся в их сфере деятельности.
Заинтересованность исполнителей и контролеров нового общественного договора в конечном итоге будет определяться тем, как хорошо они вознаграждаются за выполнение своих социальных функций и как сурово они наказываются за злоупотребления. В этой простой идее нет ничего нового. В своей современной форме она была сформулирована еще двадцать лет назад представителями Чикагской экономической школы. Однако эта идея не была понята российскими реформаторами.
В основополагающей работе Беккера и Стиглера [188] подчеркивается, что «честность исполнителей будет зависеть не только от запаса честности у населения, но также и от усилий, потраченных на проверку того, честен данный человек или нет… Единственной возможностью является поднять заработную плату исполнителей до такого уровня, которого им не получить ни в одном другом месте… Разница в заработной плате составляет цену увольнения. Эта цена есть разница между количеством денег, которые можно заработать, оставаясь на службе, и количеством денег, которые можно заработать в других местах. Цену эту можно сделать куда более высокой, чем выгода, полученная от злоупотреблений» [с. 3, 6].
Надлежащая структура оплаты, предложенная Беккером и Стиглером, состоит из трех частей:
«Первоначальный взнос», равный денежному выражению искушения (потенциального дохода) от злоупотреблений, премия в виде зарплаты за каждый год работы, равная доходу, получаемому от первоначального взноса, и пенсия, по стоимости также равная денежному выражению искушения. Механизм, таким образом, представляет собой размещение исполнителями заемной облигации, по стоимости равной или превосходящей выгоду от возможных злоупотреблений, получение дохода по этой облигации в течение своей государственной службы и, наконец, ее окончательное погашение при выходе на пенсию (при условии честной службы). В случае же увольнения за злоупотребления облигация утрачивается (там же, с. 9–10).
Наше предложение в предыдущей главе о создании Государственного страхового фонда (ГСФ) было сделано в контексте создания новых источников сбережения и инвестирования в обрабатывающую промышленность внутри страны. Однако другой целью этой политики является создание именно того механизма, о котором говорят здесь Беккер и Стиглер, для обеспечения надлежащей заинтересованности государственных чиновников. Единственное изменение, которое мы сочли необходимым внести, состоит в том, что при существующем уровне доходов российских государственных служащих первоначальный взнос должно делать правительство, по крайне мере на начальном этапе. Очевидно, что это изменение не влияет на стимулы, которые обеспечат в перспективе получение крупного выходного пособия, а не (уже в любом случае внесенного) первоначального взноса.
В то время как количество федеральных государственных служащих, охваченных этой схемой, и количество денег, вложенных в ГСФ государством от их имени, должно определяться на основе точных расчетов, сделанных на время вступления в силу такой схемы (подробнее о таких расчетах, основанных на условиях, существовавших в 1996 году, см. Явлинский [163]), сам вклад должен быть достаточно большим, чтобы представлять существенный убыток в случае его потери. При выборе профессий, подпадающих под данную схему, предпочтение следует отдавать тем должностям, где “искушение” заняться злоупотреблениями самое большое (руководящие должности в федеральной полиции, должности в ФСЗС, в таможенной службе, прокурорские и судейские должности, руководящие должности на военных предприятиях, в военных арсеналах и так далее). Создание сильных стимулов для высокопоставленных бюрократов и для управленческого персонала среднего звена в этих отраслях породит много людей, имеющих достаточную заинтересованность и достаточные полномочия для того, чтобы вмешаться и разорвать цепь коррупции. У чиновников нижнего звена также появится заинтересованность работать лучше, чтобы получить продвижение по службе и получить большее вознаграждение. Всю структуру государственного аппарата следует обезопасить от неожиданных изменений и перетасовок таким образом, чтобы смена правительства означала всего лишь смену политического руководства. Эти меры будут способствовать восстановлению стимулов работать на государственной службе, где нижестоящие госслужащие лояльно выполняют свои обязанности в соответствии с негласным договором и знают, что этот договор будет выполняться как их вышестоящими начальниками, так и политиками.
Мы говорили о том, что первоначально возможность единовременного изъятия страхового вклада (именной облигации) должна быть заморожена, как минимум, на десять лет, чтобы избежать потенциальных инфляционных процессов. Однако через несколько лет станет возможным выплачивать годовые проценты в виде премиальных. Более того, служащим, охваченным такой схемой, может быть предложена возможность использовать часть капитализированной стоимости вклада (облигации) в качестве залога при приобретении квартир или домов. Сегодня это особенно важно для российских государственных служащих, учитывая, что жилищные условия у многих очень плохи и не имеют шансов на улучшение. Единственной возможностью является приобретение жилья на свободном рынке по стоимости, которой никогда не заработать на госслужбе. Если государственного служащего увольняют по причине некомпетентности или по причине участия в злоупотреблениях, он теряет не только вклад, но и собственность, приобретенную под залог этого вклада. Специальное положение должно гарантировать, что в случае смерти государственного служащего в период его работы, его семья немедленно получит всю капитализированную стоимость его пенсии. Есть основания полагать, что реализация подобного рода мер приведет к коренному улучшению дисциплины и честности среди государственных служащих.
Аналогичная схема может быть использована на региональном и местном уровнях. Страховые фонды на этих уровнях могут быть гарантированы облигациями региональных и местных правительств. В этом случае доверие к региональному или местному правительству будет прямо влиять на ценность депозитов служащих. Таким образом, результаты межрегиональной конкуренции за наилучший инвестиционный климат и за успех экономической деятельности будут прямо отражаться на благосостоянии чиновников, дополняя и усиливая эффект уже обсуждавшихся стимулов, полученных в результате децентрализации власти.
Можно также рассмотреть возможность использования еще одного механизма стимулирования, который улучшит качество государственного управления и не потребует дополнительных затрат хотя бы на уровне пилотного проекта. Так, например, государство могло бы привлекать на государственную службу на ограниченный период времени служащих частных компаний, причем заработную плату этим служащим по-прежнему будут платить их фирмы. Такие меняющиеся служащие будут выполнять рядовую работу, не предусматривающую принятия решений, которые могут повлиять на интересы их фирм. Таким образом, государство приобретет высококвалифицированный персонал, досконально знакомый с положением дел, и одновременно сэкономит на бюджетных затратах (это будет своего рода «налог на персонал», взимаемый в натуральной форме). Для самих фирм это тоже будет представлять интерес, так как их люди в конечном итоге вернутся в фирмы с более широким видением проблем и завязав новые знакомства. Страхи, что такой вариант может привести к росту коррупции, следует считать безосновательными, если принять во внимание уже достигнутый масштаб коррупции в современной России.
Таким образом, главная политическая задача в создании заинтересованности у правительства в проведении реформ более эффективно и честно состоит в том, чтобы значительно увеличить вознаграждение (как текущее, так и отсроченное) честным государственным служащим. Хотя такая политика может вызвать в краткосрочной перспективе некоторое напряжение государственного бюджета, это будет более чем возмещено экономическим прогрессом, полученным от осуществления нового общественного договора.
В завершение хотелось бы сказать, что российское правительство и его западные доброжелатели в лице даже самых наилучших его представителей, имеющих самые благие намерения, напоминают нам кролика, гипнотизируемого змеей. Все понимают природу проблем, описанных нами в этой главе. Появляется общее согласие в том, что надо что-то делать, или с течением времени проблемы будет решать только труднее, а не легче. В то же время страх подорвать «достижения», равно как и страх критики со стороны МВФ, Запада и собственных российских олигархических групп эффективно парализовал политическую волю. Между тем, олигархи и бюрократия продолжают вести собственную игру, равновесие которой медленно, но верно склоняет развитие России в сторону непреодолимого отставания от развитых стран, которого они, возможно, не видят, да и не могут предвидеть. Время поджимает. Пора начать двигаться, и двигаться как можно быстрее.
__________________________________________________________________
70 — «Беда российского государства состоит в том… что оно слишком активно, и эта активность в своей основе грабительская, дезорганизующая и враждебная росту» [258, с. 228].
71 — В то же время у нас есть определенные сомнения относительно того, в полной ли мере понимают многие западные экономисты и политики значение своих собственных высказываний о грабительской сущности государства. Во всяком случае, некоторые из них продолжают говорить о «мужественных реформаторах», борющихся с темными силами коммунизма – детская сказка на потребу общественному мнению Запада, в которую в России уже не верит и пятилетний ребенок. Означает ли это, что и на Западе «интересы» превалируют над честностью анализа? Если Запад хочет быть честным, ему пора перестать выбирать себе фаворитов среди «реформаторов», и вместо этого действительно поддержать принципы демократии, даже если решения, принимаемые российскими гражданами, и приводят его порой в смятение.
