В дополнение к выступлению по второму чтению проекта закона Санкт-Петербурга
«О бюджете Санкт-Петербурга на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» на заседании 14 ноября 2012 г. довожу до вас следующее.
По целям и приоритетам, по технике подготовки бюджет города не соответствует ни современным экономическим требованиям, ни ожиданиям граждан, ни Бюджетному посланию Президента РФ на 2013 год.
Важнейшим требованием общества и государства к бюджету является обеспечение его прозрачности, когда каждый гражданин может, не имея специальной подготовки, понять, на какие нужды тратятся собранные с него налоги, почему эти средства расходуются именно на эти нужды и именно в таком объеме.
Принятый Законодательным Собранием в первом чтении бюджет не соответствует этому базовому требованию. Я говорил об этом перед первым чтением, и вынужден повторить это и сейчас. Едва ли не основным принципом бюджетного процесса в Санкт-Петербурге остается закрытость для граждан – налогоплательщиков, экспертов, всего гражданского общества города, – расчетов, материалов и обоснований, которые связаны с бюджетом. Более того, проект бюджета в том виде, в котором он нам представлен и во втором чтении, заведомо не позволяет депутатам Законодательного Собрания исполнять одну из основных своих функций, именно: осуществление предварительного финансового контроля, предусмотренного статьей 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Это утверждение легко иллюстрируется двумя противоположными примерами. Один из них касается сумм, которые указаны в бюджете, но которые совершенно непонятны и необоснованны. Второй пример касается, напротив, отсутствия в бюджете сумм, которые есть в реальной жизни. При помощи этих примеров можно убедиться, что бюджет является принципиально непрозрачным документом.
Первый пример: «Расходы на эксплуатацию и развитие информационно-телекоммуникационных систем и средств автоматизации» у Комитета по информатизации и связи составили за три прошлых года 6,302 млрд. руб., а на три следующих года запланированы в размере 8,012 млрд. руб. (рост почти на треть – 27%).
Для сравнения, чтобы ощутить масштаб непрозрачности: в 2013 году на эксплуатацию и развитие ИТ-систем только указанным Комитетом предлагается израсходовать лишь на 17% меньше бюджетных средств, чем на капитальный ремонт дорог. При этом, когда средства направляются на ремонт дорог, то можно, по крайней мере, предположить, что результатом работы станут отремонтированные дороги. А когда примерно такая же сумма направляется на развитие ИТ-систем, то составители бюджета, видимо, исходят из того, что граждане об этом вообще не узнают, поскольку у них, как и у экспертов, и у представителей гражданского общества, нет доступа к расчетам и обоснованиям.
Что касается депутатов, то, видимо, предполагается, что мы не обратим на эти миллиарды никакого внимания. Но если даже мы это внимание и обратим, то выяснится, что понять цель расходования средств без специальных знаний невозможно. Что такое «аудит тактовой системы синхронизации»? Что подразумевается под «обработкой субадресного массива данных»? Разве что, можно догадаться, что подразумевается под «переносом исторических данных о гражданине»… И так – 23 тома материалов, приложенных к бюджету. Хочу отметить, что я просил ИТ-экспертов высказать свое мнение о релевантности и обоснованности того, что написано в этих томах. И никто из них не смог сделать этого ни по одной позиции!
Между тем Президент В.В. Путин в Бюджетном послании прямо указывает на необходимость обеспечения прозрачности и открытости бюджета для общества: «Представление бюджетов всех уровней … должно осуществляться в понятной для неподготовленного пользователя информативной и компактной форме». Ничего подобного мы, к сожалению, не видим в бюджете Санкт-Петербурга. В нем есть многомиллиардные лакуны, в которых депутаты в принципе не могут осуществлять предварительный финансовый контроль, потому что даже эксперты по представленным расчетам и обоснованиями ничего сказать не могут.
Кстати, на сумму в более чем 500 миллионов долларов только за 7 лет – а именно до такого уровня нам предлагают сегодня увеличить ассигнования на развитие и эксплуатацию ИТ-систем, – вполне можно было приобрести и обслуживать несколько общеизвестных универсальных решений мирового уровня уже опробованных и в российских регионах.
Подводя итоги примеру первого рода, отмечу, что в бюджете есть многомиллиардные траты, которые из года в год, практически не глядя, раздувают, и депутаты одобряют. При этом невозможно проконтролировать их разумность и обоснованность. И что уж тут говорить о таких мелочах, как закупка комплектующих – тонеров, картриджей и так далее, хотя они закупаются тысячами, т.е. оптом. Цена на закупку ИТ-комплектующих завышена минимум на четверть (от 11% до 86%) по десятку случайно выбранных позиций. Завышена в сравнении с розничными (а не с оптовыми) ценами, приведенными в открытых прайс-листах надежных, давно существующих фирм.
Почти каждый день возникает интерес к тому или иному расходованию бюджетных средств. Вы помните недоумение общественности, вызванное заказом двух кабин для курения Комитетом по управлению городским имуществом за 1,2 млн. рублей? А вы сегодня с широко закрытыми глазами утвердили суммы на три порядка большие… Вот так у нас с вами в Петербурге, уважаемые депутаты, организован бюджетный процесс, так в Петербурге исполняется Бюджетное послание Президента, так соблюдается Бюджетный Кодекс РФ. Не согласен с таким положением дел.
Теперь пример второго рода – обратный. Поговорим о тех суммах, которых в бюджете нет. Хотя всем известно, что в жизни города эти суммы есть. Эти вопросы обсуждают и граждане, и эксперты, и пресса, – но мы при обсуждении бюджета даже и не вспоминаем о них, потому что отражения в главном финансовом документе города эти общеизвестные факты финансово-хозяйственной деятельности не находят.
Всем вам известны яркие инициативы «Единой России» и лично губернатора – они могут быть спорными, но они всем известны. Например, оплата эвакуации и штрафстоянки за счет владельцев автомобилей. Граждане, эксперты, журналисты покорно платят 2 700 руб. за эвакуацию, по 30 руб. в час за штрафстоянку и наивно полагают (и убеждают в этом друг друга), что бюджет прямо-таки раздувается за счет их мытарств.
Привело ли это нововведение к ожидаемым результатам и кто каких результатов здесь ожидал – вопрос отдельный, выходящий за рамки нашей сегодняшней дискуссии. Я же предлагаю заглянуть в бюджет: неужели эта инициатива вовсе не нашла в нем отражения? Выясняется, что нашла, и даже очень. В 2013 году – 96 тысяч (да-да, тысяч, я не оговорился) рублей, и по 100 тысяч рублей – в 2014 и 2015 годах планирует перечислить в бюджет города ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей», на долю которого согласно опубликованным данным приходится более половины от общего числа эвакуируемых автомобилей. Несложный расчет показывает, что это стоимость эвакуации 35 машин, при том, что каждый месяц их эвакуируется 9 тысяч. Интересно было бы узнать, куда уходят остальные средства, взимаемые за эвакуацию этим ГУПом?
И еще о неприятных мелочах. По оценкам экспертов, себестоимость услуги эвакуации у независимых, не входящих в указанный пул фирм (с учетом затрат на топливо и амортизацию) составляет 500 — 600 рублей. На что ГУП тратит остающиеся с каждой машины 2 тыс. руб. – неизвестно.
Из указанных примеров обоего рода следует: то, что заложено в бюджет, мы никак не можем проконтролировать, а то, что мы естественным образом ожидали в бюджете увидеть – там вовсе отсутствует. Бюджетный процесс в Санкт-Петербурге организован совершенно неудовлетворительно.
Я говорил об этом в своем выступлении при обсуждении корректировки бюджета в апреле этого года, говорил при первом чтении бюджета в октябре, говорю и сейчас.
«Системные пороки» бюджетного процесса в Санкт-Петербурге таковы, что губернатор вынужден вносить поправки ко второму чтению проекта закона о бюджете, потому что администрация не все успела подготовить вовремя к моменту внесения бюджета. Отмечу, что во многих российских регионах губернатор вообще не имеет права предлагать поправки ко второму чтению, это могут делать лишь депутаты, фракции и комиссии законодательного органа. Губернатор лишь вносит проект бюджета, а не доделывает его на ходу, исправляя недоработки.
В связи с этим, в соответствии с принятым Собранием вместе с губернатором планом законодательной работы, мы готовим сейчас поправки в Закон Санкт-Петербурга «О бюджетном процессе в Санкт-Пептербурге». Полагаю, что в том виде, в котором он существует сейчас, он не соответствует не только международным стандартам, но и лучшим российским практикам в регионах, признанных передовыми в области бюджетного законодательства – Москве, Владимирской и Брянской областях, Республике Коми, Якутии…
Когда проект бюджета принимался в первом чтении, многие депутаты говорили о том, что «спасти» этот бюджет можно будет, приняв поправки. Ведь согласно Бюджетному Кодексу наше с вами право на осуществление предварительного финансового контроля может быть не только пассивным (изучение обоснованности предложенных правительством расходов), но и активным – мы должны иметь возможность с помощью прозрачных и понятных процедур менять в проекте бюджета то, что нас не устраивает.
Однако на практике оказывается, что и этого мы с вами не можем. Действующая редакция закона о бюджетном процессе устроена так, что «поправки должны предназначаться для исполнения установленных расходных обязательств Санкт-Петербурга», а это делает невозможным внесение какой-либо поправки без предварительного согласования с исполнительной властью. Ведь если расходные обязательства уже установлены, то, следовательно, они нашли свое отражение в бюджетных назначениях. А если они не установлены, то поправку внести нельзя.
В качестве депутата испытал последствия этой непрозрачности, когда, как и в прошлый раз, решил направить средства детским садам компенсирующего типа (с осуществлением квалифицированной коррекции отклонений в развитии). Разумеется, найти несколько миллионов рублей за счет небольшого сокращения заведомо неэффективных, необоснованных и дублирующихся расходов (типа поездки чиновников на «неделю моды») особого труда не составило. Но в Комитете по образованию «разъяснили», что такую поправку предложить нельзя, потому что «под это нет расходных обязательств». И вовсе не потому, что чиновники не хотят помочь больным детям: так в Петербурге устроен бюджетный процесс.
Тогда я попытался перенаправить средства на реабилитацию онкогематологических больных детей. В Комитете по социальной политике соответствующее расходное обязательство, к счастью, нашлось. Но без сочувственного отношения к, казалось бы очевидной для всех проблеме со стороны конкретных чиновников этого Комитета, ничего подготовить было бы нельзя.
В целом, учитывая серьезные и принципиальные недостатки проекта закона Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов», высказанные мною в сегодняшнем выступлении и проиллюстрированные небольшими частными примерами в этой записке, фракция «ЯБЛОКО» не поддержала принятие проекта закона Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» во втором чтении.

Уважаемые депутаты, благодарю вас за внимание.

Депутат,
Руководитель фракции «ЯБЛОКО»