Институциональный подход: предварительные соображения.
Мы, со своей стороны, предлагаем иной подход к реформам и к экономической политике, который, я думаю, не будет ошибкой обозначить как институциональный. В чем его суть? Как мы уже неоднократно утверждали и продолжаем утверждать, прежде чем всерьез говорить о стратегии роста рыночной экономики в России, необходимо решить вопрос о формировании для нее базовых условий. В первую очередь это предполагает создание в России отвечающих требованиям современного развитого хозяйства рыночных и общественных институтов и формирование минимально необходимого доверия к ним. Без выполнения этого условия в стране никогда не сформируется необходимый социальный, и политический фундамент, который только и может обеспечить устойчивое долгосрочное развитие экономики экономики и общества.
Пока же экономика и общество в России по прежнему находятся в неустойчивом, переходном состоянии, и в этом смысле курс на формирование в России эффективной современной рыночной экономики западного типа – это еще не решенный, или, во всяком случае, не вполне решенный вопрос.
Что дает нам основания это утверждать?
Во-первых, многие из присущих нынешней России, но несовместимых с современными представлениями об эффективной рыночной экономике отношения и институты, о которых я говорил в предыдущей части, представляют собой не столько рудимент прошлого, сколько полноценный элемент функционирующей политико-экономической системы. Причем, как я уже много раз утверждал, системы по-своему логичной и устойчивой, способной к самовоспроизводству и даже определенному развитию.
А во-вторых, общее направление эволюции этих “мерок” и соответствующей им логики экономических отношений еще не вполне определилось. Да, некоторые “нерыночные” формы (например, тот же бартер) постепенно отходят в прошлое. Однако другие столь же далекие от цивилизованной рыночной экономики отношения не только не отмирают, но и в определенном смысле закрепляются.
Я думаю, в этой аудитории никого не надо убеждать в том, что капитализм не синонимичен эффективности, а рынок – процветанию. Примерно 80% населения земного шара и по сей день живет в условиях, весьма далеких от представлений об эффективности и благополучии, которые якобы автоматически должно нести с собой свободное рыночное хозяйство. Более того, против ожиданий, которыми сопровождалось в нашей стране начало нынешнего “переходного периода”, Россия и другие страны бывшего Советского Союза с каждым днем не только не приближаются, но, наоборот, отдаляются от черты, которая отделяет развитые и эффективные рыночные хозяйства капиталистического типа от стран, экономика которых тоже основана на рынке, но крайне неэффективном и лишенном способности к саморазвитию.
Да, исторический опыт доказывает, что капиталистической системе нет альтернативы. Однако признание этого факта отнюдь не устраняет необходимости создания условий, при которых она может обеспечить действительно эффективную экономику и и благополучие большинства членов общества.
В первую очередь это относится к необходимости создания системы современных государственных и общественных институтов, которые бы, с одной стороны, защищали законные интересы общества и каждого его члена в отдельности, а с другой – регулировали бы экономическую активность в обществе, направляя ее в сторону эффективного производительного использования имеющихся ресурсов в противовес явному или скрытому их разворовыванию.
К числу таких институтов, в частности, относятся:
– отвечающая своему назначению система судебных и правоохранительных органов;
– надзор за соблюдением экономического законодательства и жесткое пресечение любых его нарушений;
– контроль за распределением и целевым использованием общественных ресурсов;
– подчиненная общественным интересам система налогового учета и финансового контроля;
– государственная защита добросовестных производителей от недобросовестной или чрезмерной конкуренции, в том числе внешней,
– и многие другие.
С этой точки зрения в течение последнего десятилетия не только не было предпринято необходимых мер для укрепления и повышения эффективности этих базовых институтов, но в ряде аспектов наблюдалась их явная деградация. Правоохранительная и судебная системы оказались частью приватизированными или коррумпированными, частью просто недееспособными. Органы финансового контроля превратились в инструмент давления на бизнес и граждан и полуфеодального их обложения официальными и неофициальными поборами, размер которых определяется не столько законом, сколько произвольными решениями и взаимным торгом. Государственный контроль над использованием экономических ресурсов постепенно был заменен правительственным надзором за их полукриминальной приватизацией и расхищением. Государственные структуры оказались поставленными вне рамок общественного контроля, их чиновникам фактически было позволено использовать вверенные им ресурсы в целях, не связанных с общественными интересами.
К сожалению, и три года, прошедшие после смены власти в Кремле, не оправдали надежд тех, кто надеялся на перелом этой печальной тенденции. Несмотря на государственническую риторику, важнейшие для нормальной работы экономики функции правоохранительных и регулирующих институтов продолжают оставаться в забвении. Осторожные проекты постепенного реформирования этих органов столкнулись с финансовыми и кадровыми ограничениями, да и необходимой для этого политической воли, судя по всему, оказалось недостаточно. Нехватило политической воли ни для радикальной налоговой реформы, которая бы позволила привести официальное налогообложение в соответствие с реально выплачиваемыми в бюджет суммами, ни для коренной ревизии системы валютного контроля, что могло бы за счет частичной легализации экспорта капитала установить более жесткий контроль за финансами экспортеров и пресечь сокрытие и отмывание ими незаконно полученных и криминальных доходов.
Заявленное новой властью намерение вывести основные финансовые и ресурсные потоки в стране из-под контроля узких корпоративных групп и поставить их под надзор общества осталось нереализованным, а так называемая антиолигархическая кампания свелась к преследованию политически нелояльных руководителей медиабизнеса. Более того, есть недвусмысленные признаки того, что исподволь разворачивается новый этап борьбы между корпоративными кланами за передел сфер влияния.
Далекой от эффективности оказалась и политика в области государственных расходов – вместо продуманной линии на оптимизацию доходов и обязательств государства ради наиболее эффективного выполнения последним объективно присущих ему функций была взята линия на механическое сокращение расходов федерального правительства за счет наименее защищенных категорий населения.
По существу в замороженном состоянии находится реформа банковской системы. Поток возросших доходов от экспорта нефти и других российских ресурсов позволил в несколько раз увеличить золотовалютные резервы, но лишь в минимальной степени способствовал укреплению базы и росту возможностей коммерческих банков, которые по-прежнему остаются по сути не более чем расчетными конторами либо инструментом вывоза капитала из страны.
В отношениях с международными финансовыми организациями и соответствующими государственными агентствами на Западе произошли определенные позитивные изменения, выразившиеся, в частности, в том, что наконец была прекращена практика получения Россией большого количества кредитов бессмысленных с точки зрения интересов страны, но усугубляющих ее долговое бремя. Вместе с тем пока не выработана и необходимая для страны новая формула взаимоотношений с этими институтами.
Наконец, не решается пока и другая (помимо развития базовых институтов) коренная проблема – проблема доверия к государственным и общественным институтам и доверия между экономическими субъектами. Конструктивный и честный диалог между властью и здоровой частью бизнеса, о необходимости которого мы говорим уже несколько лет, по-настоящему так и не налажен.
В целом, несмотря на некоторые коррективы, характер социально-экономической модели, сложившейся в России за предыдущие 8-9 лет, и общее направление его изменений остались прежними, со всеми присущими этой модели пороками и ограничениями как экономического, так и социального характера.
Сегодняшняя российская система по-прежнему представляет собой самое худшее сочетания произвола власти с институциональным развалом. С одной стороны, ни один бизнесмен, ни один гражданин не может быть уверен в надежности защиты его законных прав. Даже полученные юридически безупречным образом ценности легко могут быть отобраны – если не в буквальном смысле этого слова, то с помощью административного или судебного произвола. С другой стороны, неотвратимость наказания за нелегальную деятельность практически отсутствует. Неформальная экономика пустила корни по всей стране, во всех сферах экономической деятельности. В результате сохраняется описанная в экономической теории ситуации, когда для каждого отдельного участника экономической деятельности реализация прав собственности и хозяйственная деятельность в неформальной экономике выгоднее, чем попытка действовать в рамках закона и официально существующей системы, хотя для всего общества в целом верно прямо противоположное.
Таким образом, даже при благоприятной экономической конъюнктуре рост производства происходил и происходит в рамках прежней, “ельцинской” модели социально-экономических отношений, которая пригодна лишь для застойной по своей сущности формы периферийного капитализма, исключающей возможность устойчивого роста современного и перспективного производства в высокоприбыльных инновационных отраслях. Подобный рост на самом деле лишь приближает российские предприятия к естественному для периферийной экономики порогу, за которым поддержание роста будет крайне затруднительным. Сравнительно высокая рентабельность ведущих (на сегодня) российских отраслей базируется не на высоком техническом уровне их производств, а на низких издержках, которые в свою очередь обусловлены экономией на затратах на содержание созданной еще в советский период инфраструктуры и поддержание минерально-сырьевой базы. Узкие пределы таких возможностей очень скоро окажутся на поверхности, в результате чего либо государство будет вынуждено организовывать и частично финансировать масштабные вложения в инфраструктуру, либо экономический рост неизбежно будет неустойчивым и слабым.
Прошедшие годы показали, что и планы нынешнего правительства, и его практическая деятельность совершенно не адекватны характеру и масштабу проблем, стоящих перед российскими предприятиями и предпринимателями. Необходима не просто активизация усилий администрации, а смена общей концепции и приоритетов, без чего никакая даже самая бурная деятельность не принесет ожидаемых результатов. Настоящая экономическая реформа, которая в России так еще и не произошла, должна начинаться с институциональных преобразований, в первую очередь с безусловного приоритета прав личности, включая право собственности, не зависящее от благоволения государства и власти. Макроэкономические и прочие чисто экономические меры, конечно же, важны, но они как не срабатывали, так и не будут срабатывать, пока не начато решение фундаментальных политических и институциональных проблем.
Наш взгляд на необходимые институциональные реформы в России.
С моей точки зрения, нам срочно необходима смена общей парадигмы экономической политики.
Суть и стержень такой новой парадигмы должны заключаться в том, что государство должно взять на себя инициативу создания благоприятных условий для предприятий и компаний, чья деятельность обеспечивает рост занятости, доходов, экспорта обработанной продукции и налоговых поступлений. В этих целях должны использоваться все доступные государству инструменты экономической политики – фискальные рычаги, кредитная система, регулирование использования принадлежащих государству ресурсов. Опыт новой и новейшей истории показывает, что периоды ускоренной модернизации, экономических взлетов обществ как правило, инициировались ярко выраженной государственной политической волей, его грамотной и ответственной политикой.
При этом мы прекрасно отдаем себе отчет в том, что в России, в отличие от США и от многих европейских стран, нет уходящей корнями в прошлое традиции индивидуальной свободы и местного самоуправления. Нет и судебной системы, которая могла бы противостоять давлению государства и произволу в хозяйственном регулировании, нарушениям фундаментальных экономических прав граждан. Поэтому предпосылкой усиления государственной экономической стратегии (и в этом сысле первейшей экономической задачей) должна быть политическая реформа, судебная реформа, развитие эффективного местного самоуправления, формирование гражданских политических партий и общественных объединений, безусловное соблюдение свободы средств массовой информации. До тех пор, пока государство будет высокомерно относиться к правам и свободам граждан и полагать, в частности, что эти права могут ущемляться или произвольно “регулироваться” в соответствии с тем, как политики или правительственные чиновники понимают государственные интересы, большая часть хозяйственной деятельности экономических субъектов будет оставаться в “тени” неформальной экономики, благо такая возможность в России в силу ее природных богатств и огромной территории является практически неограниченной. Эту оговорку необходимо постоянно иметь в виду, говоря о конкретных областях, в которых мы считаем необходимым проявить решительную политическую волю для проведения реальных реформ.
Однако и этого недостаточно. Исходной институциональной базой эффективных рыночных реформ являются ценностные ориентации населения и руководства страны, политический вектор внутренней и внешней политики. Если как это у нас сейчас происходит, практическое государственное управление сохраняет такие ключевые традиции Сталинской системы как отсутствие независимости судебной системы, абсолютная подчиненность законодательных органов (Думы) исполнительной власти, прямое и существенное манипулирование выборами, отсутствие свободы слова, то эффективная рыночная экономика появиться не может. Оболванненные, несвободные, манипулируемые с помощью телевидения, прессы и черного пиара люди в принципе не могут создавать экономику XXI века.
Вообще для России отказ от свободы – это тупик.
C учетом вышесказанного я хотел бы в тезисной форме, не вдаваясь в детали, обсуждение которых неизбежно выведет нас за рамки регламента, представить наши подходы к направлению и общей идеологии насущных преобразований в институциональной сфере, в частности таких их задач, как налоговая реформа, система регулирования внешнеэкономических связей, реформирование естественных монополий и жилищно-коммунального хозяйства, реформа финансового сектора и административная реформа, включая реформу судебной системы.
(а) налоговая реформа
Совершенно очевидно, что эффективность российской налоговой системы по меньшей мере оставляет желать лучшего, а по большому счету – требует резкого улучшения, и это положение не вызывает серьезных возражений ни с чьей стороны, включая и нынешнее правительство. Разногласия начинаются скорее с вопроса о причинах низкой эффективности фискальной системы.
Многие, например, считают, что существующий уровень налоговых и прочих изъятий из национального продукта для государственного перераспределения в России сейчас неоправданно велик и настаивают на его снижении, с тем чтобы во-первых, освободить ресурсы для более эффективного использования их частным сектором, во-вторых, ликвидировать структурные перекосы, связанные с якобы гипертрофированными размерами общественного сектора в российской экономике, а в-третьих, повысить степень собираемости основных налогов. В принципе, этот же тезис составляет основное содержание и правительственного видения налоговой реформы – в качестве средне- и даже долгосрочной стратегии такой реформы предлагается снижение налоговых ставок при сохранении основ существующей налоговой системы в более или менее неизменном виде.
Что не устраивает нас в таком подходе? Во-первых, на наш взгляд, здесь происходит некорректная подмена причинно-следственной связей – на самом деле высокие налоги являются не столько причиной, сколько отражением перекошенности и неэффективности экономики, равно как и деятельности государственного аппарата. Слабую эффективность выполнения последним государственных функций приходится компенсировать повышенной величиной затрат на его содержание, а реальный сектор экономики, в свою очередь, настолько слаб, что даже не очень высокое по международным меркам налоговое бремя является для него чрезвычайно высоким.
Во-вторых, абсолютизация показателя общей величины налогового бремени – это признак непонимания сути проблемы. Если размер налоговых изъятий из ВВП не зашкаливает за рамки здравого смысла, а остается в пределах разумного, то гораздо большее значение (чем, например, увеличение или уменьшение его на 2-3 процентных пункта) имеет то, насколько равномерно и справедливо оно распределяется, как такое распределение влияет на систему стимулов к хозяйственной деятельности и, что также немаловажно, как соотносится с этими стимулами характер использования мобилизуемых через налоговую систему средств.
В-третьих, что касается собственно налоговой системы и ее эффективности, ни в коем случае нельзя сводить проблему только к ставкам обложения. Налоговое администрирование в современных условиях – это сложный механизм, в рамках которого едва ли не большее значение, чем ставки, имеют определение и учет налогооблагаемой базы, система изъятий из нее, соотношение между различными видами и формами налогов; наконец, механизм их уплаты и сбора.
Простое снижение ставок означает только снижение налоговых поступлений – и ничего более. Настоящая же налоговая реформа в наших условиях – это не просто снижение ставок, это система мер, которые обеспечат 1) переход на максимально прозрачные и неизбегаемые формы обложения, с упором на косвенные налоги (прежде всего на потребление) и рентные платежи 2) создание эффективной системы антистимулов для неплательщиков, вплоть до фактического блокирования их предпринимательской активности, и 3) снижение номинального налогового бремени до уровня фактического и затем – некоторое повышение фактического налогообложения до уровня, близкого к среднеевропейскому.
В нашем представлении налоговая система, в которой сегодня нуждается Россия, – это достаточно простая, но вместе с тем тщательно продуманная по структуре система прямых и косвенных налогов, которая бы облагала посильными, но ощутимыми налогами использование природных ресурсов и потребительские расходы и в то же время поощряла бы предпринимательскую активность в несырьевых отраслях, а также сбережения и инвестиции. Именно с этой точки зрения мы оцениваем налоговые инициативы правительства, которые не всегда отвечают названным принципам.
Структура и содержание налоговой системы должны быть адаптированы к ныне существующим в России условиям, так чтобы величина и значимость отдельных видов налогов для фискальной и бюджетной систем соответствовала их реальной собираемости на федеральном и местном уровнях. В любом случае, исходной точкой налоговой реформы должно быть осознание, что нынешнюю налоговую систему (кстати говоря, по существу списанную с некоей “среднеевропейской”) в существующих условиях нельзя заставить работать эффективно – ее предпосылкой является наличие высокоразвитого гражданского общества и зрелых рынков, чего в России пока нет.
Кроме того, налоговая система должна быть содержательно связана с промышленной политикой и экономической стратегией государства в целом. Налоговая система не может и не должна быть чисто фискальным инструментом – она должна быть также средством макроэкономического регулирования, селективной поддержки тех видов хозяйственного поведения, которые отвечают системе общественных приоритетов. Другими словами, главное отличие нашего подхода от правительственного заключается в том, что мы рассматриваем налоговую систему не просто как средство обложения бизнеса данью, а как важный рыночный институт, который нуждается в комплексном реформировании с учетом всех аспектов его воздействия на экономику.
Мы также считаем, что предпосылкой и условием налоговой реформы является повышение эффективности налоговых служб, четкое определение их прав и полномочий, искоренение коррупции в их рядах. Уточнение и кодификация правил налогообложения в процессе разработки и принятия Налогового кодекса – важный, но недостаточный шаг в этом направлении. Очевидно, что расширение полномочий налоговых органов при отсутствии механизма эффективной борьбы с коррупцией приведет не к повышению собираемости налогов, а к повышению собираемости взяток.
б) реформа системы контроля за внешнеэкономическими связями (таможенная политика, валютное регулирование)
Сказанное в отношении налоговой политики относится и к другому направлению институциональных реформ – реформированию системы контроля за внешнеэкономическими связями. Здесь нас также не устраивают две вещи – это, во-первых, упрощенный взгляд на роль рычагов внешнеэкономического регулирования, которыми располагает государство и, во-вторых, отсутствие реализма в оценке возможностей для власти добиться реального осуществления своих контролирующих функций.
Если начать со первого из этих моментов, нельзя не заметить, что во всяком случае до последнего времени основные рычаги воздействия государства на внешнеэкономические связи (а это в первую очередь таможенные пошлины и валютный контроль) рассматривались правительством как чисто фискальный инструмент либо средство административного ограничения перемещения через границы товаров и капитала. Правда, в последнее время возможная роль этих институтов как инструментов макроэкономической и промышленной политики стала предметом оживленных дискуссий, особенно в связи с темой вступления России в ВТО, с одной стороны, и ускорившегося повышения реального курса рубля – с другой. Однако до широкого и осмысленного использования их для реализации экономической стратегии государства дело так и не дошло.
Кодификация и упрощение правил таможенного контроля и обложения в процессе подготовки Таможенного кодекса – это безусловно правильный, но совершенно недостаточный шаг в нужном направлении. Если не считать нашумевшего эпизода с повышением импортных пошлин на подержанные автомобили, увязка таможенной политики со стратегией развития так и не стала ни предметом общественного обсуждения, ни объектом действий со стороны власти. А ведь это один из важнейших инструментов привлечения иностранных инвестиций, с одной стороны, и регулирования степени давления внешней конкуренции на внутренних производителей – с другой. Причем в условиях усиления глобальной конкуренции эти рычаги очень активно используются теми развивающимися странами, которые имеют амбиции и возможности для присоединения в перспективе к так называемому “золотому миллиарду” и в этом смысле являются для нас главными, и притом весьма жесткими конкурентами. В этих условиях отказ от использования таможенных рычагов для целей промышленной политики равнозначен признанию собственной некомпетентности и недееспособности как субъекта экономической политики.
В отношении валютного регулирования ситуация также выглядит сходно: практика показывает, что быстрая и полная либерализация движения капитала имеет, конечно, свои положительные стороны, но одновременно лишает правительство возможности управлять какими-бы то ни было процессами в этой сфере даже в кризисных ситуациях, заставляя его целиком надеяться на автоматическое исправление всех диспропорций и саморассасывание проблем, которые в нашем случае, то есть случае экономики, благополучие которой в сильнейшей степени зависит от поступлений от экспорта природного сырья, периодически будут возникать с почти железной неизбежностью. Четыре года относительного благополучия, как мне кажется, породили среди правительственных чиновников настроения чрезмерного благодушия, хотя на самом деле дистанция от победных реляций до опустошительного кризиса может быть пройдена за несколько месяцев. (Примеры – прошлогодний валютно-финансовый и экономический кризис в Аргентине, из которого она не может выйти до сих пор; наш собственный горький опыт первой половины 1998 г.). Высокая степень либерализованности внешнеэкономической, в том числе валютной сферы в сочетании с незрелостью и хрупкостью основных экономических институтов рыночной экономики чревата угрозой быстрого перерастания любой нестабильности в неконтролируемый кризис. В ситуации, когда отсутствие внутренних стабилизаторов в виде исторической инерции и зрелой экономической элиты не компенсируется компетентным и эффективным государственным контролем, вся система становится чрезвычайно уязвимой и хрупкой.
Другое дело, что государство должно реалистично оценивать свои возможности контролировать действия предприятий и граждан. В качестве инструмента регулирования можно использовать только те административные меры, реализации которых можно реально добиться. Принцип здесь должен быть один – ставить перед собой только выполнимые задачи, и именно на них сосредоточивать все усилия, фактически и формально отказываясь от попыток регулировать то, что не поддается регулированию.
В этом отношении опыт последних десяти лет был преимущественно отрицательным: сохранение большого количества оганичений в валютной сфере и высокие таможенные пошлины на большой круг товаров сопровождались всеобщим игнорированием валютного режима и расцветом “серого” и “черного” импорта. Достаточно сказать, что при 75%-ной норме обязательной продажи валюты на рынок реально попадало не более четверти совокупных экспортных поступлений, а экспорт капитала из России на 80 и более процентов происходил с нарушением всех установленных разрешительных процедур. Что же касается импорта, то по ряду товарных позиций доля “белого” импорта, то есть ввоза с полной уплатой всех установленных пошлин, была близка к нулю.
То есть ситуация складывалась почти парадоксальная: из двух возможных линий – установление жестких ограничений и возможно более полная либерализация – формировалась компромиссная позиция, сочетавшая отрицательные стороны каждой из них. Все меры контроля предписывались, но не исполнялись, в результате чего регулирование было чисто бумажным, а подавляющая часть участников внешнеэкономической деятельности оказывалось за пределами правового поля. Результатом было лишь господство административной силы, расцвет “приближенного ко двору” или политически “дружественного” бизнеса, почти повальная коррупция.
В этой сфере, так же как и в случае с налоговой реформой, необходимо отказаться от тех ограничений и форм обложения, которые сравнительно легко обходятся и лишь компрометируют устанавливающие их властные органы, но не отказываться от тех инструментов, которые могут быть реально использованы для осуществления государственной стратегии опережающего роста. Это в свою очередь предполагает более гласный и открытый характер законотворчества в этой области, привлечение к нему общественных комитетов, представителей ассоциаций предприятий, действующих в этой области, специалистов из академических кругов и организаций, представляющих интересы потребителей.
в) реформа естественных монополий.
Это, можно сказать безо всякого преувеличения, одно из важнейших направлений необходимых стране преобразований институтов. Так же, как и в случае с налоговой реформой, в принципе с необходимостью реформирования Газпрома, РАО ЕЭС, Министерства путей сообщения согласны все. Не секрет, что эти гигантские организации, контролирующие значительную часть природного и экономического потенциала страны и огромные активы, унаследованные ими с советского периода, отличаются крайне малой прозрачностью, низкой эффективностью и высокими ценами на свою продукцию. С одной стороны, мы видим постоянное давление со стороны этих монополий, направленное на регулярное и значительное повышение цен и тарифов на их продукцию. Это вызывает ползучий, а в отдельные периоды – и скачкообразный рост агрегатных ценовых индексов, причем в последние годы вклад этого фактора в общую инфляцию не уступает по значимости факторам монетарного характера.
С другой стороны, финансы этих гигантских компаний (на самом деле это своего рода гиперкомпании-холдинги, в принципе неспособные реально контролировать хозяйственную деятельность своих низовых подразделений и дочерних структур) остаются крайне непрозрачными не только для партнеров, но и для правительства, равно как и мотивы принятия ими инвестиционных решений. Во всяком случае многим трудно понять, почему в рамках того же РАО ЕЭС миллиарды рублей закачиваются в проекты, сроки окупаемости которых уходят куда-то за пределы 2030 г.
Учитывая, что естественные монополии с их инвестиционными программами так или иначе контролируют финансовые потоки, сопоставимые с достаточно крупными статьями федерального бюджета, вопрос о законности и эффективности использования этих средств имеет далеко не второстепенное значение для экономической политики государства и для экономики в целом.
Основное направление реформирования этих суперкомпаний-монополий, в принципе, определено – это вычленение из их состава той части, которая, собственно, и заключает в себе элемент естественной монополии (это главным образом транспортные артерии), и создание конкурентной среды во всех остальных областях, которые сейчас объединены одной организационной крышей с сферой собственно монопольной сферой.
Однако несмотря на кажущуюся очевидной всем необходимость радикальных мер в этой области, реформы застопорились на стадии обсуждения, и по крайней мере в течение ближайшего года-полутора реальных изменений (по крайней мере в лучшую сторону) ожидать мы не можем.
Почему это происходит? Причин тому несколько. Во-первых, в силу какой-то совершенно абсурдной логики разработку проектов преобразований естественных монополий фактически поручили руководству самих этих монополий. Реформу газового хозяйства, то есть самого себя, разрабатывает “Газпром”, железных дорог – министерство путей сообщения, электроэнергетики – руководство РАО ЕЭС. Дело даже не в личностях (хотя и к личностям и у общества и даже у президентской администрации накопилось много вопросов) – есть объективный конфликт интересов, который недопустим на государственной службе.
Во-вторых, позиция самой государственной власти, которая и должна проводить соответствующие преобразования, что называется, неоднозначна. С одной стороны, в долгосрочном плане она, конечно, заинтересована в повышении эффективности и отдачи от соответствующих сфер, но в краткосрочном плане всегда есть неотложные нужды, удовлетворение которых легко можно профинансировать из непрозрачных бюджетов этих монополий, да и упомянутая мной выше система “кормлений”, которая стала одним из кирпичей фундамента современного росийского капитализма, требует для своего существования большого количества именно таких мест, как наши нынешние “естественные монополии”. С точки зрения власти, по-настоящему реформировать естественные монополии – это все равно что курильщику со стажем бросить курить – в принципе надо, но ломка идет такая, что решение всегда откладывается на следующий понедельник.
Наконец, в-третьих, есть, конечно, и объективные препятствия – как и в случае с реформой ЖКХ и административной реформой, о которой мы скажем ниже, прежде чем получить отдачу от этой реформы, в нее надо вложить немало ресурсов и пойти при этом на немалые политические риски. Тем более что в случае с естественными монополиями социальные издержки даже удачно проведенной реформы могут быть очень велики, а о социальной цене неудачи страшно даже подумать.
Если же сформулировать нашу позицию по этому вопросу, то можно сказать следующее:
1. Реформа естественных монополий – не самоцель. Реформы вообще не могут быть самоцелью – они лишь средство для достижения каких-то других целей, решения каких-то задач. Поэтому прежде чем “грузить” общество кучей цифр и схем, надо четко сказать, для чего мы это делаем, как и что мы в результате этого получим. Пока что предъявляемые нам проекты отделываются на этот счет абстрактными фразами типа “повысить эффективность”, “поднять уровень управления”, “повысить инвестиционную привлекательность”. При этом вопрос о том, кто и что в результате этого получит, а также кто и с кого будет спрашивать, если реформа сведется к повышению цен и приватизации активов, старательно затушевывается.
2. Одна из главных претензий к нынешним естественным монополиям – их финансовая непрозрачность. При этом предполагается, что именно эти непрозрачные структуры в процессе реформирования будут дробиться, приватизироваться, продаваться или служить материальной базой для вновь создаваемых структур. Более того, всем этим будут заниматься их нынешние топ-менеджеры, кстати говоря, и сами столь же финансово непрозрачные, как и управляемые ими структуры. Что из этого получится – несложно догадаться. Поэтому с нашей точки зрения начинать надо именно с финансового оздоровления нынешних структур, наведению порядка в их финансовой отчетности. И лишь затем в финансово прозрачной обстановке можно и нужно было бы заняться реструктуризацией РАО ЕЭС, “Газпрома”, “Связьинвеста” и т.д.
3. Разделение сектора, в рамках которого будет сохраняться государственная монополия, и секторов, в которых будет поощряться частная конкуренция, должно быть проведено на начальном этапе реформ уполномоченным специальным правительственным органом. Приватизация активов в этих секторах должна проводиться на конкурсной основе независимой государственной структурой на базе специальных законов, принимаемых парламентом.
4. Все структуры, содержащие признаки монополии, должны управляться назначаемыми государством менеджерами, несущими персональную уголовную ответственность за злоупотребления своим положением.
5. Минимальные гарантии для потребителей в части обеспечения их жизненно важными услугами и гарантии оплаты этого минимума производящим компаниям должны быть предоставлены федеральным правительством на основе специального закона, который должен быть принят Федеральным Собранием.
Вышеприведенные условия являются минимальными, но обязательными условиями, без выполнения которых реструктуризация и реформирование нынешних “естественных монополий” со стопроцентной вероятностью выльется в распихивание “по своим” лучших кусков и циничное ограбление потребителей и сторонних акционеров, которые потом с легкостью спишут на “рынок”.
г) реформа ЖКХ
К реформе жилищно-коммунальной сферы, которая также является формой естественной монополии, должны быть предъявляться еще более жесткие требования, учитывая ее предельно взрывоопасный социальный заряд. Абстрактное теоретизирование на тему преимущества частной собственности над государственной применительно к этой области не просто ошибочно – оно абсолютно безответственно.
Чем вызванна болезненная реакция “Яблока” на попытки форсированного изменения законодательного режима функционирования ЖКХ – прежде всего тем, что за прекраснодушными рассуждениями о предстоящем процветании реформированного ЖКХ стоит откровенная попытка снять с власти всякую ответственность за гарантирование условий элементарного выживания для неимущей части населения.
На самом деле предлагаемая правительством еще с 1997 года концепция и все последующие официальные программы и преследуют лишь одну цель – перенести ответственность за состояние ЖКХ, а также расходы по содержанию на население и в этом смысле носят исключительно фискальный характер. Учитывая уровень доходов и сбережений населения – с одной стороны, и масштабы потребности в финансовых ресурсах на содержание и реконструкцию систем жизнеобеспечения, которые за последние десять лет пришли в критическое состояние, – с другой, такая концепция приведет не к преодолению, а к обострению кризиса в ЖКХ, чреватому социально-политической дестабилизацией.
Здесь, так же как и применительно к другим естественным монополиям, первоочередным шагом и условием реструктуризации должно быть финансовое оздоровление и открытие этой сферы для контроля и анализа. Ликвидация бизнес-структур, паразитирующих на объектах ЖКХ и отмена любых льгот для коммерческих организаций должны быть обязательным условием лицензирования организаций, оказывающих коммунальные услуги населению. В монопольном секторе ЖКХ должны быть кодифицированы нормативы затрат, включаемых в себестоимость соответствующих услуг, а приобретение товаров и услуг, необходимых для функционирования этой сферы, предприятиями ЖКХ и структурами, выступающими в качестве посредника между между поставщиками соответствующих услуг и населением, должно проводиться на конкурсной основе на базе типовых договоров.
Необходимо также создание системы учета реальных объемов потребляемых услуг населением, определение минимального набора услуг, при отсутствии которого не может взиматься плата за коммунальные услуги.
Только после этого можно ставить вопрос о дерегулировании контроля за тарифами в этой области, причем дерегулирование должно сопровождаться принятием законодательного акта о жестком контроле над локальными и общенациональными монополиями
д) реформа финансового сектора
Еще одной важной сферой, где существующие институты требуют срочных усилий со стороны государства, является финансовый сектор нашей экономики.
Конечно, нельзя отрицать, что за четыре с лишним года, прошедшие после серьезнейшего кризиса, поразившего этот сектор в 1998 г., ситуация здесь заметно улучшилась. Наблюдается устойчивый рост основных стоимостных параметров банковской системы – капитала, объема привлеченных средств, в том числе и средств населения, кредитования реального сектора экономики. Снизилась зависимость банковского сектора от государственных финансов, возросла роль, которую в его операциях играет обслуживание финансовых потоков в рамках частного сектора.
Вместе с тем с точки зрения создания условий для устойчивого долгосрочного роста экономики состояние банковской системы в целом является неудовлетворительным.
Во-первых, российские банки слабы в финансовом и организационном отношении. При огромном их числе (даже после сокращения почти наполовину число кредитных организаций превышает 1300) собственный капитал практически всех кредитных учреждений незначительный, а активы невелики. Суммарная стоимость активов всей банковской системы равняется приблизительно 4 трлн. руб., то есть около 130 млрд.долл. При этом в структуре активов велика доля “рисковых” кредитов и малоликвидных ценных бумаг. Объем кредитов, выданных всеми коммерческими банками России (около 65 млрд. долл. по текущему курсу) в несколько раз меньше кредитного портфеля некоторых из крупнейших западных банков.
При этом возможности привлечения средств в существующих условиях весьма ограничены: привлечь средства из-за границы невозможно уже хотя бы по причине низкого кредитного рейтинга России в целом, а внутри страны этому препятствует сохраняющиеся недоверие к банковской системе и высокие риски.
С другой стороны, даже для этих в целом скромных объемов средств, уже привлеченных банковской системой, не хватает возможностей для рентабельного и надежного их размещения. Кредитование предприятий, за исключением подконтрольных соответствующим банкам, сопряжено с очень высокими рисками. Кроме того, пассивная база банков – это в основном счета клиентов, в первую очередь экспортеров – то есть “короткие” деньги, использование которых для кредитования само по себе рискованно. Рынок ликвидных акций ограничен бумагами двух-трех десятков эмитентов, рынок корпоративных облигаций представлен в основном необеспеченными низкорейтинговыми так наз. “мусорными” бумагами, а гособязательств – мал и малоприбылен.
В результате российские банки не только слабы, но и не имеют возможности быстро расти и развиваться. С другой стороны, и предприятия реального сектора фактически лишены возможности пользоваться банковским кредитом внутри страны – доля банковских кредитов в структуре источников стредств для инвестиций у российских предприятий не превышает 5%. Единственным финансовым источником развития для большинства предприятий являются исключительно их собственные средства, находящиеся внутри страны либо вывезенные в свое время за рубеж и принимающие сегодня форму зарубежных инвестиций или кредитов.
Другими словами, в стране так и не сложился институт финансового посредничества, который бы позволял перемещать капитал из отраслей с избыточными (над собственными потребностями в производительном инвестировании) текущими доходами в объективно перспективные отрасли. При отсутствии же такого института процесс межотраслевого движения капитала приобретает неэффективную и потенциально опасную форму – сырьевые компании просто начинают скупать предприятия в непрофильных для них секторах, в которых они не имеют ни опыта управления, ни устойчивых связей. В результате степень монополизации экономики растет, а качество управления – падает.
Хотя Центральный банк и правительство постоянно говорят о необходимости стимулировать оздоровление и развитие банковского сектора, реально почти все процессы в нем происходят преимущественно стихийным образом. Созданное в свое время с целью содействия оздоровлению банковской системы Агентство по реструктуризации кредитных организаций провело несколько показательных реструктуризаций небольших провинциальных банков, но на этом его возможности закончились. Надзор за банками со стороны ЦБ не может быть жестким в условиях общего пренебрежительного отношения к законам и правилам и вообще носит формальный и поверхностный характер. В результате в течение последних лет продолжали происходить возмутительные вещи – “проблемные” банки продолжали проводить операции, уводя “налево” активы и грабя своих клиентов. Не был создан вторичный рынок банковских долгов, а банкротство банков через отзыв лицензий и введение временных администраций и т.д. растягивается на годы.
В отличие от ЦБ, который не любит и всячески избегает слово “реформа” применительно к российской банковской системе, мы полагаем, что этот сектор нуждается в срочных и радикальных мерах. Необходимо, в частности, быстрее добиваться большей прозрачности кредитных учреждений, включая перевод их на международную систему финансовой отчетности, раскрытие информации о структуре собственности, объективную оценку капитала. В серьезном обновлении и преобразовании нуждается система банковского надзора, которая сегодня ничему не мешает и ничего не предотвращает.
Необходимо также скорейшее создание системы страхования вкладов – хотя движение в этом направление есть, сроки, которые потребовались и еще потребуются для создания этой системы никак не соответствуют ее предполагаемым масштабам, которые слишком малы, чтобы оказать существенное воздействие на темпы роста частных вкладов в банковской системе.
(е) административная реформа и реформа судебной системы
Наконец, последнее по порядку, но, пожалуй, самое основное по существу направление – это реформа государственной администрации и судебной системы.
Выше я уже говорил о неадекватности существующей системы государственной администрации задачам формирования в стране гражданского общества и эффективной рыночной экономики. Основные ее пороки, я позволю себе напомнить, сводятся к тому, что она,
во-первых, гипертрофированно раздута с точки зрения количества занятых в ней людей и выполняемых ею функций;
во-вторых, малокомпетентна,
в-третьих, слабо мотивирована с точки зрения соответствия оплаты степени добросовестности и квалифицированности труда;
в-четвертых, плохо контролируема, причем как сверху (по вертикали), так и снизу (со стороны общества);
наконец, в-пятых, сильно коррумпирована и зациклена на преследование своих собственных специфических интересов.
На самом деле сегодня вместо ведомств, контролируемых государством и обслуживающих государственные и/или общественные интересы, мы имеем систему чиновничьих корпораций, преследующих главным образом свои собственные корпоративные интересы и извлекающих из своего положения неофициальные доходы различного вида и содержания.
В то же время все названные мною выше направления институциональных реформ обречены на неудачу, если не будут сопровождаться усилиями и результатами в деле создания новой государственной администрации, способной и готовой выполнять налагаемые на нее этими институтами функции, причем выполнять их достаточно эффективно. Очевидно также, что простое “совершенствование” работы нынешнего государственного аппарата, не сопровождающееся радикальными функционально-организационными и кадровыми переменами, с очевидностью не позволит реализовать это условие.
То же относится и к судебной системе, которая по сути также является частью государственного аппарата в широком смысле этого слова. Судебная система сегодня не просто неэффективна, она недееспособна с точки зрения защиты прав и интересов граждан и организаций в политической, экономической и гражданской обоастях. Система судебных учреждений не только зависима от властных структур, но и остается неприспособленной для выполнения роли арбитра в гражданско-правовых отношений. Физические возможности оперативного рассмотрения исков и вынесения по ним судебных решений совершенно неадекватны, порядок принятия судебных постановлений и их обжалования допускает одновременное действие множества противоречащих друг другу решений; компетенция судов различных типов и инстанций разграничена недостаточно и непродуманно; практически отсутствует ответственность судей за принятие заведомо недобросовестных и даже противоречащих законодательству решений.
Что с этим делать – в принципе известно. Необходима комплексная реорганизация государственного аппарата, сопровождаемая его чисткой и сокращением закрепленных за ним функций до реалистичных показателей. Одновременно должна быть повышена личная ответственность (как административная, так и финансовая) руководителей и исполнителей за ненадлежащее исполнение возложенных на них функций, активизирована возможность судебного преследования виновных в причинении ущерба интересам государства и граждан.
Также должна быть радикально пересмотрена система оплаты труда государственных служащих и особенно – руководителей, которая должна учитывать уровень ответственности при принятии в рамках их компетенции решений, уровень оплаты труда аналогичного уровня квалификации в частном секторе и наличие (или отсутствие) допущенных в прошлом нарушений и злоупотреблений. Для этой цели может быть использована система выходных пособий, жилищных сертификатов, образовательных льгот и других инструментов, позволяющих повысить долгосрочную заинтересованность государственных служащих в длительной и добросовестной службе в государственном аппарате.
Отдельная программа должна быть принята для повышения степени заинтересованности и ответственности работников правоохранительных органов, судебной и пенитенциарной систем. Заново необходимо отстроить систему органов, призванных противостоять коррупции в государственном аппарате, пересмотрев при этом законодательную базу для ведения оперативной, а также профилактической работы по выявлению, пресечению и предотвращению коррупции и злоупотребления служебными полномочиями. Судебная реформа должна также предполагать резкое усиление, с одной стороны ответственности (в том числе уголовной) должностных лиц и граждан за неисполнение судебных решений, а с другой стороны – ответственности судей за принятие незаконных, заинтересованных или заведомо неисполнимых решений. Система судопроизводства по гражданским делам, включая арбитраж, должна быть существенно расширена, с тем чтобы обеспечить возможность своевременного и оперативного рассмотрения соответствующих исков и вынесения решений.
Взаимосвязь институциональных реформ и макроэкономической политики: какая политика нам нужна?
Наконец, последний момент, на котором я хотел бы остановиться в рамках темы моего сегодняшнего выступления – это взаимосвязь институциональных реформ, о которых я подробно говорил выше, и макроэкономической политики в смысле набора мер по поддержанию рыночного равновесия и стимулирования роста инструментами кредитно-денежной политики. Хотя теоретически две эти области имеют различную базу, естественно, что между ними существует и тесная взаимосвязь.
С одной стороны, как мы видели, институциональные факторы определяют пределы и степень эффективности средств макроэкономической политики. Одни и те же инструменты и подходы могут давать чрезвычайно высокую отдачу в одних условиях и почти нулевую – в других. Более того, в ряде случаев неадекватность базовых условий может приводить к тому, что использование тех или иных приемов макроэкономического регулирования может давать эффект, прямо противоположный задуманному – примером, в частности, могут служить ситуации, когда попытки “зажать” рост денежной массы вели не к погашению инфляции, а (через кризис неплатежей и рост неденежных расчетов) к усилению дезорганизации денежного обращения и, в конечном счете, закреплению инфляционных ожиданий. Мы также были свидетелями моментов, когда попытки ограничить отток капитала за рубеж вели к усилению его неконтролируемого бегства. И так далее.
Я уже не говорю здесь о таких мерах, которые трудно назвать даже ошибочными – здесь скорее подходит слово “извращенные”. Например, пользовавшаяся у нас в свое время популярностью линия на борьбу с инфляцией посредством невыплаты зарплаты государственным служащим – это на самом деле не политика, а извращение, причем в особо циничной форме.
С другой стороны, и характер макроэкономической политики может в свою очередь оказывать непосредственное воздействие на ход институциональных реформ, способствуя им или, наоборот, становясь препятствием на пути их продвижения.
На самом деле успешные реформы возможны только в условиях пусть не очень впечатляющего, но роста экономики и благоприятной общей конъюнктуры. В условиях кризиса государству на самом деле не до реформ – оно, как правило, озабочено (или, во всяком случае, должно быть озабочено) другой проблемой – проблемой выживания. Поэтому первейшая задача макроэкономической политики в условиях реформ – удерживать экономику от спада, поддерживать, пусть даже ценой нарушения в определенные периоды денежного равновесия, импульсы роста и инвестиционную активность в экономике. На самом деле все, что пишется в учебниках по макроэкономике по поводу неких идеальных схем, позволяющих достичь оптимальных темпов роста в условиях равновесных рынков и конкуренции, близкой к совершенной – это не более чем теоретические схемы, предназначенные исключительно для того, чтобы лучше представить себе принципиальную взаимосвязь между отдельными явлениями. В практике развитых стран они никогда не были, да и не могли быть базой для практического определения параметров экономической политики, которые на самом деле определяются на базе интуиции, опыта и того же знания принципиального характера общих взаимосвязей.
В полной мере все это должно относиться и к нам. Мы должны ясно отдавать себе отчет, что мы имеем дело с экономикой, находящейся на сравнительно низком абсолютном уровне развития; с экономикой, основу которой составляет добыча и первичная переработка природных ресурсов. Мы имеем дело с экономикой, внутренняя организация которой эклектична и противоречива, содержит в себе элементы самого разного рода отношений, далеко не все из которых отвечают представлениям о современной капиталистической рыночной экономике. Мы имеем дело с экономикой, где степень доверия экономических агентов друг к другу и к власти откровенно низка, что сильно искажает реакцию хозяйствующих субъектов на посылаемые им мерами экономической политики сигналы. Мы, наконец, имеем дело с экономикой открытого типа, но специфически открытого типа, где при малейших поводах для нервозности бизнес сравнительно легко покидает страну, и никакими полицейскими мерами этот процесс остановить бывает невозможно.
Осознание всего этого позволяет нам, во-первых, сформулировать тезис о безусловном приоритете институциональных реформ как средства мерами экономической политики обеспечить в стране устойчивый рост, а во-вторых, определить основы необходимой нам политики макроэкономического регулирования. Заключаются же эти основы в том, что меры регулирования должны быть
а) адекватными существующей системе, то есть предполагающими не “точную настройку” (fine tuning), а непосредственное и массированное воздействие на хозяйствующие субъекты;
б) нацеленными главным образом не столько на точные целевые ориентиры (роста денежной массы, инфляции, сальдо торгового и текущего баланса, относительных параметров бюджетной системы и т.д.), а на предотвращение резких колебаний и критических ситуаций с важнейшими параметрами, способных привести к всплеску негативных ожиданий;
в) гибкой и основанной на эмпирическом опыте, то есть исходящей из того, что количественные характеристики взаимосвязи между отдельными параметрами и показателями в нашей неустойчивой пока системе могут быстро и резко меняться и не поддаются точному прогнозированию;
наконец, г) придающей особое значение социальным факторам, которые в силу специфики нашего положения могут жестоко отомстить нам за пренебрежение или недооценку, спутав карты в любой схеме, исходящей даже из безусловно верной экономической логики.
Названные мной общие принципы, конечно, не определяют, да и не могут определить конкретную линию в той или иной области – я далек от мысли, что можно сейчас взять и теоретически определить, какой курс рубля и какой механизм его определения нам нужен, каков должен быть допустимый порог инфляции или какова должна быть, например, доходность государственных облигаций в тот или иной период. Все эти вопросы должны решаться компетентными экономическими органами комплексно и с учетом всей имеющейся у них информации. Важно другое – макроэкономическая политика должна быть не самодовлеющей областью деятельности экономического блока правительства или Центробанка, а подчиненным элементом общей стратегии экономического роста и социальных преобразований, которая на данный момент у правительства (и у власти вообще) отсутствует. Наша задача – заставить власть выработать такую стратегию и на базе диалога с обществом выстроить минимально необходимый консенсус, который позволил бы скоординировать деятельность созидательных сил в нашем обществе и преодолеть, наконец, те узкие рамки, которые накладывает на развитие страны сложившаяся порочная и отсталая система отношений.
***
Благодарю за внимание. Готов ответить на ваши вопросы.
